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这不是说制宪者不需要程序，而是说，它可以自立程序。
国家监察立法需要重点明确监察委员会的性质定位及运行机制。[18]参见2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《第十二届全国人民代表大会第五次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》。
也即对公职人员反腐败的全覆盖，是整合原有监察职能的首要指导原则。[20]马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，载《环球法律评论》2017年第2期。[26]马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，载《环球法律评论》2017年第2期。六、监察程序与刑事诉讼程序的关系 尽管监察程序中的很多内容与《刑事诉讼法》相衔接，如调查行为和刑事诉讼中的侦查、批捕、起诉等行为相衔接，但是从国家监察制度改革的精神来看，对特殊的职务违法犯罪的调查程序并不受《刑事诉讼法》的直接规制，而属于刑事诉讼的前置程序。既有组织规范，也有行为规范。
国家监察体制改革后，监察委员会与同级纪委级别相当，功能各有侧重，通过合署办公这一机制可有效提高反腐效能。在国家机构改革不断推进的当下，为避免挂一漏万，应当设定相应的兜底条款。考虑到《监察法》的容量和立法的科学性，上述关于监察官的选任问题可考虑通过制定专门的《中华人民共和国监察官法》来解决，不用全部体现在《监察法》中。
[7]从此意义上说，制定《监察法》，推进国家监察体制改革，旨在实现党的监督和国家监督的有机统一、协调匹配。既然监察机关在组织结构上采用了委员会制度，留置作为限制人身自由的强制措施，就应当由监察委员会集体研究决定，而非监察委员会领导人研究决定。倘若案件经调查涉嫌刑事犯罪，录音录像应当随案移送至司法机关进行审查，而不应仅在监察委员会留存备查。[2] 十八大以来，中央批准立案审查的中管干部达440人，其中十八届中央委员和中央候补委员43人，中央纪委委员9人。
以往行政监察制度仅覆盖其中行政机关的人员，但是没有扩展到司法机关、人大、政协等国家机构，国家监察体制改革后这一范围将得到扩充。[30]陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》，载《环球法律评论》2017年第2期。
在多种调查措施中，留置对基本权利的干预和影响最大，因此应当明确，在监察机关初步掌握被调查人违法犯罪的事实及证据后，需要进一步审查时，才能采取留置措施。但如果明确监察委员会仅实施对人监督，而非对机构监督，则要求监察机关向人大作例行的年度报告，而非专项报告更为适当。如可以考虑在各级监察委员会内部设立由人大代表、专家学者、律师等人员组成的投诉委员会，接受对监察委员会及其工作人员的投诉举报。监察体制改革在全国推开后，这一问题可能会更加突出。
[16]具体而言，上级监察委员会对下级监察委员会的领导应当主要包括人、财、物方面的领导，以及依照《监察法》及相关法律需要进行的具体工作事务上的领导。【注释】 *本文系国家社会科学基金重大项目和2016年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目推进党内监督制度化、规范化、程序化研究（2016MZD015）的阶段性成果。马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，载《环球法律评论》2017年第2期。而通过国家监察立法推进国家监察制度改革，在优化权力配置、构建和完善异体监督模式的同时，实现了国家监察权的法治化、规范化、制度化，这同样也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
从香港廉政公署的监督范围来看，其监督对象涵盖了多种形式的组织中提供公共服务的人员，如香港赛马会、广播电视公司的人员都属于监督对象，可资借鉴。总之，各级监察委员会需要接受党的监督、人大、社会监督，同时要加强自身监督，这是国家监察立法需要明确规定的。
[27]经过多年的规范和发展，大多数看守所已经有着较为成熟的制度规范和硬件条件，监所检察机构的监督也相对到位，能够在保证调查的同时对调查活动展开有效监督。此外，监察机关与其他国家机关的另一个重要区别是，其将与党的纪检部门合署办公。
必须对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改。对于监察委员会移送审查起诉的案件，检察机关应享有独立的审查和提起公诉的权力。[4]刘艳红：《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，载《中国法学》2016年第4期。这要求所有国家机构都必须依法享有和行使权力，依法受到监督。虽然如有学者所言，由全国人大而非全国人大常委会进行授权理由更为充分，但立足于宪法规范和宪法惯例，我们应当尊重全国人大常委会对国家监察体制改革试点授权的权威性与合宪性。故应允许检察机关在对案件调查情况进行实体审查后，直接作出起诉、退回或者不起诉的决定，而无需征求监察委员会的意见。
[34] 在具体的立法表述上，应当规定各级监察机关对本级人民代表大会和上一级监察机关负责并报告工作。处理好国家监察体制改革的合宪性问题。
[19] 当改革由试点转向全面推开时，从形式上看，对《宪法》第2、3、62条进行扩大解释，能够得出全国人大可通过制定法律、做出决定的方式调整国家机关之间的权力配置，设立或者合并国家机构，从而组建各级监察委员会的结论。这意味着监察委员会虽然由本级人大产生，但是在具体工作中主要接受上级监察委员会领导，也即以上级机关的监督为主。
因此，应当以修宪的方式为国家监察体制改革提供依据。2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，将党的意志上升为国家意志，保障改革于法有据。
[10]应松年：《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013年第2期。七、对监察委员会的监督问题 十八大以后，纪检监察系统办理了很多大案要案，以雷霆反腐的态势创造了反腐奇迹，树立了权威性和威慑力。[21]王兆国：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明—2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，载《中国人大》2004年第6期。总之，修改《宪法》是国家监察立法和设立监察委员会的基础性工作，若能在各级监察委员会尤其是中央监察委员会设立前修改《宪法》，是较为理想和符合法治精神的做法。
为实现这一目标，最重要的就是在治国理政方面形成一套完整的、成熟的、定型的制度，通过系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，实现对国家和社会的高水平治理。[20]监察委员会在组织和职权上都获得了相对独立于其他国家机关的地位，成为一个全新的国家机关，与其他国家机关的关系也需要宪法予以明确。
[15]于安：《反腐败是构建新国家监察体制的主基调》，载《中国法律评论》2017年第2期。其最首要的立法目的在于把反腐领域分散的资源和力量整合在一起，通过构建新的反腐败机构，形成集中统一、权威高效的反腐败体制。
从避免国有资产流失的角度出发，有国资成分的企业中的管理人员都应当属于监察对象。第三类是公办的教育、科学、文化、卫生、体育等事业单位中的管理人员。
其主要监督方式主要包括报告工作，当然还包括接受质询、专题询问等。有学者提出，党对监察委员会的监督主要应当体现在上级党委和上级纪委通过垂直领导体制进行的监督，且因为强调垂直领导关系，为保证监督实效，不应该强调同级党委的监督。（五）国家赔偿 对于监察委员会所开展的活动，是否能够进行诉讼监督，目前学界尚有争论。需要注意的是，监察机关所行使的监察权，与检察机关所行使的法律监督权存在一定区别，二者并不冲突。
同时，因为留置措施涉及人身自由，因此其适用应当遵循比例原则。全国人大常委会有权对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，意味着全国人大常委会可在全国人大闭会期间对全国人大确定的法秩序进行非全局性的部分调整。
但经历过多次国企改制后，国有企业的概念和内涵发生了较大变化，出现了国资控股、参股等形式的企业。但对修宪的内容应充分慎重，在多种修宪方案之间进行审慎选择。
如《监察法（草案）》45条规定，若检察机关认为案件证据不足、犯罪行为较轻，或没有犯罪事实的，应征求监察机关意见并报上一级检察机关批准后作出不起诉的决定。目前已公布的《监察法（草案）》第52条第2款规定各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查，其潜在含义是监察机关仅须就特定问题向人大作专项报告，而不用如同人民政府、法院、检察院一般作年度报告。
